Relazione Honsell su DDL 112 “Modifiche alle disposizioni di coordinamento della finanza locale”

Relazione Honsell su DDL 112 “Modifiche alle disposizioni di coordinamento della finanza locale”

“Perché questo DDL è stato illustrato, esaminato e portato in aula così di fretta?” senza una congrua pausa tra illustrazione ed esame, senza tempo sufficiente per depositare le relazioni, per giunta nel consueto ingorgo normativo?

Questa è la domanda che mi sono posto, alla quale però non trovo proprio risposta, visto che la norma entra in vigore nel 2021.  Non voglio pensare che sia così per il fastidio nei confronti di un dibattito, che ancora una volta sottolineo, è l’essenza del metodo democratico, e almeno per quanto ci riguarda non è mai strumentale. Ben altra attenzione avrebbe meritato questo DDL che si pone in uno snodo legislativo multilivello cruciale, in quel punto di contatto che chiamerei, matematicamente, topologicamente triplo: Stato, Regione, Enti Locali. Questo DDL disciplina infatti quella che a livello di UE è considerata la chiave di volta del sistema europeo, la cosiddetta multilevel governance, cioè quel meccanismo, in continua evoluzione, attraverso il quale il potere, o la potestà, e la responsabilità che ne deriva, si distribuisce verticalmente e orizzontalmente tra enti governativi e quasi-governativi e si assoggetta a reciproci meccanismi di controllo e autorizzazione trasparenti. Un tema così importante sarebbe stato meritevole di ben altra attenzione. Invece ci siamo trovati obbligati ad un iter quasi in procedura d’urgenza. Faccio dunque l’ennesimo richiamo: questo Consiglio dovrebbe rivendicare una personalità diversa dal mero adempimento di approvare i DDL della Giunta. Perseverare in questo modo di operare significa venire meno a quella rappresentanza che si è rivendicata in campagna elettorale oltre a svilire il meccanismo democratico.

Non vi è dubbio che dopo il D.L. 25.11.2019 n. 154, che ha modificato lo Statuto del FVG recependo il concetto di “sistema integrato”, dovesse essere approvata una norma regionale che riflettesse quel passaggio per non renderlo puramente nominalistico. Ma proprio il fatto che la potestà legislativa sugli enti locali della Regione FVG è una delle caratteristiche qualificanti del suo Statuto di Autonomia (art. 4), la legge che l’assessore Roberti con orgoglio rivendica essere una “norma di attuazione”, non avrebbe dovuto ridursi, nemmeno nella forma, all’ennesimo intarsio normativo come invece purtroppo è questo DDL n. 112. In Commissione si è detto che questo DDL non avrà valore mediatico. Ma io al contrario penso che avrebbe potuto essere presentato come un passaggio storico nel declinare il concetto di autonomia. Invece si può leggere e valutare questo DDL solamente perché disponiamo di sistemi digitali multitasking che ci permettono di tenere una pluralità di documenti contemporaneamente aperti sui nostri desktop digitali tutti dotati di ottimi meccanismi di ricerca.

Proprio perché questo DDL fa della Regione FVG un “sistema integrato” avremmo dovuto riflettere molto di più su che cosa ciò possa e voglia dire. Così non è stato, ed è tanto più grave perché nel giudizio di parifica delle Sezione Controllo della Corte dei Conti di quest’estate, i giudici avevano proprio richiamato con veemenza l’attenzione su “le insidie che si possono annidare in una attuazione non ispirata da regole e principi efficacemente preordinati alla sana gestione finanziaria da parte di tutti gli enti locali” e ancora “le prerogative di autonomia impongono alla Regione di assicurare che l’esercizio delle funzioni e dei servizi comunali avvenga con contenuti validi non solo in termini di economicità ma soprattutto in termini di un’efficienza e di un’efficacia che risultino omogenee su tutto il territorio regionale”. Purtroppo non mi sembra il DDL n. 112 dia una risposta a queste richieste.

Inoltre questo DDL non può essere liquidato come un mero testo tecnico, anche se nella forma è certamente ermetico, ai limiti dell’autoreferenzialità inespugnabile.

Cerco quindi di riassumerne il senso e le criticità che ho riscontrato.

Il DDL n. 112 interviene sulla Legge Regionale n. 18/2015, spesso rimescolando i commi verbatim, anche dove non era strettamente necessario, facendo così a volte perdere il filo dell’intervento.

Come si è già detto cerca di declinare cosa sia il “sistema integrato”.

Allo scopo elimina le ultime vestigia delle UTI, senza però fare riferimento esplicito ai livelli intermedi tra Comuni e Regione come le “Comunità di Montagna” ad esempio.

Espunge tutti i riferimenti agli spazi finanziari e ai loro trasferimenti con le relative premialità e sanzioni, che seppure di fatto superati dalla Storia, ancora gravavano nel testo della L.R. n. 18/2015. Segna così la fine di quella triste stagione di ispirazione montiana che penalizzò il progresso dei nostri Comuni per tanti anni, come ben sanno i molti ex-sindaci che qui siedono, senza dare grandi benefici al sistema paese.

Introduce poi in modo, a nostro avviso, piuttosto generico, negli artt. cruciali 5-6 gli obblighi di finanza pubblica. Questi sono espressi in termini di soglie da rispettare, differenziabili per classe demografica, con eventuali ulteriori modulazioni e differenziazioni, per assicurare la sostenibilità del debito e della spesa del personale. Gli artt. 7 e 9 disciplinano quindi il loro relativo monitoraggio.

La prima criticità è un po’ la cifra di questa Giunta. Ancora una volta, anche in questo contesto, tutto è demandato ad un’altra fase. Decidere le soglie vuol dire infatti decidere gli obiettivi della finanza pubblica. Giustamente l’Assessore Roberti afferma che il valore di questa norma, che in quanto norma di attuazione dello Statuto (anche se non mi sembra che ciò venga scritto esplicitamente nemmeno nel titolo) diventa norma rafforzata e mette al riparo gli enti locali da future intrusioni da parte dello Stato come avvenne nell’epoca Monti. E giustamente l’Assessore Roberti rivendica la piena assunzione di responsabilità da parte della Regione nei confronti dello Stato anche rispetto agli Enti Locali. (E sappiamo bene che il liberarsi da responsabilità è sempre stato accolto con euforia dalle amministrazioni locali, amministratori e dirigenti contabili indistintamente.) Ma chi fisserà l’impatto del sistema integrato sugli obiettivi della finanza regionale? Lo deciderà una Giunta, magari modulando, con griglie opportunamente definite dopo attente simulazioni, che tutelino chi discrezionalmente ritengono. Con la formulazione di questa norma dunque, ancora una volta, si perde di vista rendendolo più lontano, e quindi opaco, il momento autenticamente decisionale. La V Commissione rimane ancora in gioco là dove già lo era nella L.R. n. 18/2015, ovvero all’art. 30, che però adesso è diventato più generico.

A nostro avviso la Commissione competente andrebbe coinvolta anche nella definizione dei criteri e delle soglie determinate negli artt. 5 e 6.

La parola “concertazione” che era la parola d’ordine della precedente L.R. n. 18/2015 non viene mai usata in questo DDL, anche se certamente non viene cancellata, ma come argomenteremo, ce ne sarebbe stato bisogno invece. Certamente sono previsti passaggi in CAL, ma forse ci si dimentica che il CAL ha oggi una composizione molto diversa da quella che aveva quando era stato concepito come il terzo contrappeso nella governance della Regione, all’indomani della riforma sull’elezione diretta del Presidente.

Ulteriore elemento di criticità di questo DDL n. 112 è la scomparsa di meccanismi premiali, incentivanti o sanzionatori. Eccettuato il rispetto della soglia, ovviamente. Ad esempio si parla di monitoraggio (artt. 10 e 13) ma non si sanziona più chi non fornisce i dati per tale monitoraggio in tempo. Si elimina qualsiasi riferimento oggettivo ad una banca dati, abrogando l’art. 31, comma 3, della L.R n. 18/2015 senza sostituirlo con un sistema gestionale trasparente che permetta di avere un cruscotto aggiornato.  Senza sanzione sarà difficile reperire i dati in tempo per assumere decisioni equilibrate.

Scompare nella legge anche qualsiasi riferimento ad una fase di sperimentazione. Forse si ritiene compensata dalla possibilità di modulare e differenziare i valori soglia, ovvero dalla genericità degli artt. 5, 6 e 7. La versione precedente dell’art. 21 della L.R. n. 18/2015 sul debito comprendeva molte tipologie da considerare in modo diversificato. Valgono ancora tutti questi distinguo?

Questo DDL n. 112 ha indubbiamente un suo senso, ma proprio il fatto che non ci sia stato un tempo sufficiente per soppesarlo ci lascia insoddisfatti soprattutto in merito al vero significato di un sistema integrato.

Si parla di sostenibilità della spesa di personale ma non la si raccorda al cosiddetto comparto unico, che non può essere ridotto all’aspetto salariale, ancorché cruciale. Il senso del comparto unico è quello di permettere una permeabilità tra i vari enti locali del sistema integrato che favorisca il trasferimento di esperienze lavorative e l’omogeneità dei servizi. Solo una mobilità del personale tra i vari enti lo può realizzare. Nella modifica dell’art. 35 della L.R. n. 18/2015 sembrano scomparire all’art. 13 addirittura le attività di formazione e informazione.

Manca inoltre qualsiasi riferimento alla concertazione, così come era stata delineata quando esistevano degli enti sovracomunali come le UTI. Non voglio difenderli oltre, ma l’assenza di quel livello si avverte in qualsiasi ragionamento strategico di gestione del territorio.  Le soglie introdotte in questo DDL sono cieche rispetto ai progetti sovracomunali. Si dovrebbe introdurre soglie o incentivi in modo integrato per aree vaste sovracomunali. Altrimenti si rischia di creare profonde disuguaglianze territoriali e quindi di non poter affrontare un’autentica programmazione strategica sovracomunale. Infine, il non prevedere incentivi rende molto difficile un indirizzamento che non può mancare in un sistema che voglia autodefinirsi integrato.

In conclusione pur riconoscendo la necessità di una norma nello spirito del DDL n. 112, certamente anche a causa del poco tempo, rimangono forti perplessità. Questa legge comunque non ci vedrà contrari, ma solamente insoddisfatti per aver perduto un’altra occasione per innovare un sistema che è ancora troppo frammentario. Porteremo, come è nostro stile, delle proposte costruttive al fine di favorire la costituzione di quei sistemi oggettivi di controllo di indicatori e determinanti e di codificare quei momenti di reale condivisione e concertazione che a nostro avviso sono i soli a poter qualificare un sistema come integrato.

Qui il testo del DDL 112

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