Ha senso redigere una Legge se questa: (1) disciplina dinamiche nuove, ovvero (2) delinea metodi nuovi per risolvere criticità persistenti, ovvero (3) individua indicatori e obiettivi precisi da raggiungere. Una legge sulla sanità avrebbe potuto, nell’ordine, (1) essere innovativa nell’affrontare la disparità in salute, la medicina di iniziativa, la prevenzione; (2) specificare nuove strategie organizzative per integrare i percorsi dei pazienti sui versanti sanitario e socio-sanitario (presa incarico e continuità assistenziale), per superare l’affollamento dei pronto soccorsi, per migliorare il sistema emergenza-urgenza, per controllare il buon uso degli antibiotici e contrastare l’antimicrobial resistance (AMR); (3) fissare obiettivi quantificabili relativi alla riduzione omogenea delle liste di attesa, alla gestione dei servizi domiciliari, o al contenimento delle spese superflue.
Ebbene, questo Disegno di Legge non ha nessuna delle tre funzioni. È una legge assolutamente generica, nella quale non vi è nulla aldilà di un’enunciazione di principi e di buoni propositi, nulla di concretamente innovativo che non fosse già contenuto nella legislazione vigente. È ovvio, dunque, dedurre l’inevitabile conclusione: questa legge è sostanzialmente inutile a parte la valenza mediatico-propagandistica, a cui ci ha purtroppo abituati questa Giunta che potrà cancellare qualsiasi riferimento ad atti normativi della legislazione precedente, perché seppure riproducendoli, li articola in ordine diverso.
Certamente non si può non essere d’accordo sugli importanti principi della moderna accezione di salute pubblica enunciati, sebbene, e sorprendentemente, non ci siano tutti. Non si cita il tema della disparità in salute, che negli ultimi decenni è stato riconosciuto come un determinante di salute collettivo fondamentale ancorché molto difficile da riconoscere e sul quale è molto problematico incidere. Al concetto di equità questa legge preferisce il concetto di omogeneità di accesso, che è nozione più burocratica che valoriale e certamente passiva.
Il periodare ambizioso, ma in ultima analisi piuttosto sterile, di questa legge, ci consegna alcuni articoli che non si possono non definire altro che dei truismi, come gli art. 32, 33, 36. Il primo proclama la collaborazione con le Università, come se ciò non avvenisse già, ma si guarda bene dall’introdurre dei principi per superare le zone grigie relative alla piena realizzazione di autentici teaching hospitals. Nessun indirizzo viene offerto per la redazione dei futuri protocolli di intesa. Il secondo autorizza progetti di collaborazione sanitaria transfrontaliera. Ma sono decenni, ormai decenni, che si fanno tali progetti! Il terzo rimanda a delibere di Giunta generiche senza intaccare le cause dell’insufficiente e a volte inefficiente informatizzazione del sistema. Altro articolo clamoroso, cospicuo per l’assenza di contenuto malgrado le roboanti premesse della Legge, è l’Art. 20 sulla Prevenzione. Ci si sarebbe aspettati da una legge che ha l’ambizione di venir ricordata come una “riforma”, uno slancio originale, speciale, volto a cogliere, sostenere e sviluppare le molte buone pratiche in Regione al riguardo e invece… c’è un banalissimo rimando alla normativa nazionale.
La delusione principale di questa legge è l’assenza di qualsiasi tentativo di sviluppare un sistema-salute integrato affinché la nostra Regione diventi punto di riferimento nazionale e internazionale nell’attuare in modo innovativo la salute-in-tutte-le-politiche, la cosiddetta health-in-all-policies tanto enfatizzata dall’OMS, oppure le più ambiziose whole-of-government approach o la whole-of-society approach alla salute.
Ma veniamo agli aspetti più pericolosi di una legge come questa, che nomina una miriade di strutture e possibili articolazioni organizzative senza darne definizioni precise, di una legge che ha più il piglio di un’enciclopedia del possibile ma che dimostra di non avere mai il coraggio di fare chiarezza sui ruoli, di dire veramente chi fa e che cosa. Proliferano enti e concetti vaghi: quello di dipartimento delle cure distrettuali, di unità di assistenza protratta, di presidio ospedaliero bipolare, di strutture uniche regionali, di strutture assistenziali intermedie (quanti? con quale autonomia?). Non elaboro qui il concetto che una legge quadro non dovrebbe mai presentare tali hapax legomena, lo smarrimento che provoca il nominare un ente una volta sola in un testo, andrebbe forse lasciato fare a poeti e filologi al celeberrimo mare navigerum lucreziano oall’altrettanto famoso snotgreen sea joyceano che ammiccava al misterioso oinops pontos omerico.
Non è chiaro come vengano risolte le criticità del hub-and-spoke: sono una struttura o sono più semplicemente delle funzioni, ma allora come viene garantita la qualità delle strutture di contesto?
Ma forse, tanta genericità e vaghezza si giustifica quando ci si rende conto che questa legge di fatto è una meta-legge. Costituisce quasi un paradosso deontico: legifera che non si legifera. Sviluppa infatti perfettamente il principio della delegificazione. Sono decine gli atti di giunta, i regolamentari, gli atti aziendali che prevede vengano varati, con sovente imprecisate periodicità, per risolvere le problematiche concrete e autentiche oggi esistenti. Questa legge è frutto di una concezione della politica, che abbiamo già visto praticare da questa Giunta nella legge sugli enti locali, che abdica al ruolo di guidare i processi, che invece si ritrae quasi dicendo: “tutti i problemi sono solamente problemi amministrativi, da lasciare in massima parte ai dirigenti, a loro va la responsabilità”. Ma se si pensasse che questa legge sia ispirata al più rigoroso spirito Bassaniniano ci si sbaglierebbe, perché la “Bassanini” prevede sì che la politica rinunci all’esecutività, ma non all’indirizzo e soprattutto non al controllo. Nel quadro vagamente definito di questa legge si è perduta la terzietà del controllo e soprattutto, non facendo riferimento ad indicatori qualsivoglia, si è perduto di vista che cosa si debba controllare. Gli indicatori espliciti mancano completamente, contravvenendo così anche a quanto la Corte dei Conti ha esplicitamente richiesto.
Il tralasciare le maggiori criticità ad atti amministrativi successivi, oltre ad essere un approccio un po’ magico-superstizioso alla gestione, presenta però un rischio molto concreto. Le leggi non sono impugnabili. Affrontare invece per delibere o atti aziendali gli aspetti critici presta il fianco ai ricorsi al TAR, che sabbiamo bene, possono paralizzare qualsiasi processo amministrativo.
Per tutti questi motivi come OPEN-Sinistra FVG sono assolutamente contrario a questa legge.
Ancora qualche punto di criticità.
Della scarsa chiarezza dei ruoli si è già parlato, ma la questione diventa grave nell’incapacità di mettere mano alla vera organizzazione distrettuale Artt. 15-18. Si conferma la sostanziale disomogeneità dimensionale, che è la prima sorgente delle difficoltà attuali, introducendo addirittura forme aggregate di committenza, produzione e controllo di servizi. Ma così si introduce un ulteriore elemento di confusione che va contro l’interesse dei percorsi dei pazienti. La vaghezza nella definizione di queste forme aggregative lascia poi aperta la possibilità di ingressi pesanti del settore privato a scopo di lucro nella cosiddetta “produzione” dei servizi.
Preoccupazione desta poi l’Art. 17 sul Dipartimento di salute mentale, in ultima analisi disciplinato da mero atto aziendale, oppure con non meglio precisate delibere di Giunta. Insomma strutture consolidate con bagaglio di esperienze e modalità importanti ridiventa de iure condendi.
Ancora più farraginoso del passato è il meccanismo di coinvolgimento degli enti locali nella definizione dei programmi e piani sanitari e sociosanitari accennato nel TITOLO IV. Diventa ancora più palese la mancanza di momenti di sintesi. La condivisione su area vasta non può diventare solamente un adempimento magari attribuito al CAL.
Tutto il tema delle reti al Capo V del TITOLO III non è nulla che una serie di titoli.
Questa legge è una legge ipocrita. È espressione di una parte politica che in campagna elettorale fece molte promesse, aizzando cittadini contro la Legge 26/2015 fino a farne una bandiera politica. Ma l’esito non solo disattende completamente tali promesse (il sistema emergenza-urgenza Art. 30, tanto per fare un esempio), ma essenzialmente riconferma proprio la legge che era stata tanto disprezzata da chi oggi è al governo regionale. Per non dire che addirittura alcuni settori, come quello dell’organizzazione delle attività dei Medici di Medicina Generale, fa sostanzialmente un passo indietro all’insegna del ‘liberi tutti’, che crea le condizioni per l’improvvisazione e la disomogeneità.
Forse l’estensore di questa legge non sarà chiamato a rispondere della scarsa coerenza politica, ma certamente il sistema sanitario ne uscirà disorientato. Questo articolato è deludente e stupisce la mancanza di chiarezza nel definire i ruoli. Ciò è ancora più grave perché l’ultimo anno di gestione commissariale sul versante sanitario sostanzialmente non ha prodotto praticamente nulla per sostanziare gli enunciati della centralità del paziente e della continuità delle cure.
Il Friuli Venezia Giulia è soprattutto lontanissimo da un sistema salute regionale integrato che veda tutte le professioni mediche e sanitarie, il privato sociale, le associazioni, i sindacati e gli altri portatori di interesse coinvolti e valorizzati dalla fase della formazione a quella della pianificazione.
In conclusione, il vasto e preziosissimo lavoro di riflessione ed elaborazione che è stato innescato presso la comunità regionale dei portatori di interesse attraverso il percorso delle audizioni in Commissione risulta assolutamente sprecato. Dopo una tale attività, vista anche l’elaborazione critica emersa e il lavoro propositivo presentato si sarebbe dovuto per onestà intellettuale rispondere a tutte le questioni sollevate. Nulla di tutto ciò e avvenuto a parte una minima cosmesi dell’articolato, che in ultima analisi l’ha reso ancora più vago e dipendente da futuri atti deliberativi, ma certamente non normativi. Peccato! Si è persa un’occasione importante e ancora una volta si è dimostrato come leggi di impatto dovrebbero avere la loro sede naturale di sviluppo in Consiglio e non venire elaborate all’esterno e poi approvate a colpi di maggioranza, come purtroppo avverrà.
Scarica qui il testo del Disegno di Legge approvato dalla Commissione
